生态环境修复应以区域生态功能恢复为目标长柱山丹

生态环境修复应以区域生态功能恢复为目标

近年来,环境污染案件频发,影响生态环境安全。相关责任主体除被追究刑事、民事、行政责任外,通常还被要求修复受损的生态环境。为明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等,国家出台了相关的改革试点方案,确立了环境有价、损害担责的赔偿原则。但由于相关配套规定尚未出台,生态环境修复的磋商主体、内容、修复质量验收、资金来源等不明确或无保障,环境污染案件生态环境修复仍面临诸多现实困境。

一是未出台细化配套措施,修复措施可操作性不强。环境保护法、《生态环境损害赔偿制度改革方案》等相关法律、文件对生态环境损害赔偿作出了规定,体现了国家层面对生态环境修复问题的重视。但由于相关配套规定未及时跟进,对生态环境修复验收、法律责任、资金保障等仍不明确,各地解决生态环境损害赔偿操作各异,没有统一的参照指引标准,摸着石头过河。如在计算生态修复赔偿金时,改革方案规定了生态环境损害鉴定评估,但由于鉴定机构较少且费用高昂,办案单位难以负担。有的办案单位选择专家评估意见作为赔偿依据,但权威性公信力仍存问题。为此,除现在已经试行的先鉴定在诉讼后由败诉方付鉴定费外,未来还可以建立一定层级相关职能部门内设跨区域损害鉴定评估机构,用以确定损害数额或生态修复数额。

二是生态修复参与主体少,难以满足生态修复需要。生态修复面临的首要问题是谁来修复,由谁来主导生态修复磋商。目前,根据“损害担责”原则,在现有法律框架下,责任主体确定为生态损害的责任方与实施方即赔偿义务人,受害方为利益损害的代表者,即相关政府职能部门,具有正当性和合理性。但在实践中,生态修复是一项巨大的,投资大、专业性强、技术难度大、风险高且回报低,当责任方不履行生态修复责任时,司法机关应否介入?司法机关在生态修复中的角色无明确规定。所以,单靠两方主体来实施生态修复,没有司法机关作为后续保障,生态修复工程难以完成。笔者认为,如不涉刑事案件,司法机关可以民事、行政公益诉讼介入,为生态环境修复提供司法保障。

三是生态修复专业化水平低,生态修复效果不凸显。生态整体性修复是对大自然从根本上进行调剂和自我生长的二次生命,生态修复方式有补种复绿、生态复垦、土地恢复原状、替代间接修复等,这些修复都仅限于“以坑填坑”式对生态环境损害修复,缺乏政府统一领导、统一规划,针对不同行业、不同污染源、不同类别污染,没有相应的修复参照标准。现实的修复过程和修复目标往往因追求效率而忽视质量,以短期利益为目标,重点围绕污染场地点对点修复,而非整体性规划,未将环境作为一个有机整体来看待。同时,生态修复过程中损害责任方与相关政府职能部门的磋商也缺乏指导性和可操作性,磋商协议的效力也不具有强制执行的效力。

四是生态修复资金无保障,修复措施无法落实。我国采取的是“损害者赔偿”制度,由赔偿义务人承担修复责任,当责任主体无法支付高昂的生态修复费用,即没有实际的履行能力,相关生态环境修复的法律文书就成一纸空文,受损生态环境无法恢复。域外实行环境污染责任保险制度来应对这个难题,如美国在20世纪80年代,已建立相对独立的环境污染责任保险制度,并有专门机构办理;法国也在上个世纪70年代,建立了环境污染责任保险制度,强制要求高污染企业参加保险,而低污染企业可自愿参保。当责任主体无力开展生态修复时,由保险机构组织实施生态修复,这些做法值得我们学习和借鉴。

生态环境修复不能简单以眼前利益为目标,也不能单纯以经济指标来衡量,而应以区域生态功能恢复为目标,在修复受损的自然生态系统时,修复因自然系统损坏而导致的人与自然、人与人之间关系的损害。从宏观层面应该持续完善生态环境损害和生态修复立法体系建设,完善统一的生态环境修复规划体系和目标管理体系,建立多层次、多渠道生态环境修复资金管理体系,确保生态环境的整体性修复。从实践操作层面来看,应对生态修复的责任主体、损害赔偿解决途径、磋商制度进行明确和完善,进一步强化对修复效果的检验和跟踪,确保生态修复各项措施落到实处,实现多方主体的双赢多赢共赢。

(作者单位:四川省彭州市人民检察院)

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