再辩土改路线图激辩土地指标纯黄杜鹃

再辩土改路线图 激辩“土地指标”

国家发改委曾经做过这样的估算：城市建设用地为十万平方公里，按照人均城市建设用地100平方米的规划标准计算，可容纳十亿人口，即便中国人口达到十五亿峰值，十亿的城镇人口对应的城镇化率约为70%。而2013年中国城镇化率已达到53.73%。

现有的城市建设用地足以容纳目前的城镇人口，城市一味扩张，造成土地资源浪费的问题必须解决。根据国务院安排，部分特大城市已经开始拟划城市发展边界，集约节约利用土地在边界之内是旧城改造、存量挖潜，在边界之外则是农村土地整治。而在一千万亩城市建设用地之外，农村土地流转问题已经成为牵制新型城镇化的根本问题。

这一次，是土地问题

“城镇化的问题，一个是人的问题，一个是地的问题。”在“2014莫干山会议”正式开幕之前，9月18日上午，一个以“城镇化”为名的讨论小组已经完成了首次交锋，主办方为本组拟定的议题“城镇化进程中的政府与市场”被改为“农村土地流转问题”，而这一小组讨论也成为六组中讨论最为激烈的一组。

按照新型城镇化目标，力促五年内一亿农民进城，农民的宅基地退出问题成为政策设计的重点。讨论会上，一位政府官员称，农民变成城市户口，农房被闲置，为了集约节约利用土地，一定要打开宅基地退出通道，这就涉及到是否可以在全县范围内做土地流转，以及如何界定集体经济组织、所有权和他物权（在他人所有的物上设定或享有的权利）是否能分开等问题。

农村土地流转在各地已有试点，部分地区已经形成了较为完备的特有模式。国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究处研究员张惠强认为成都模式有借鉴意义，“以成都为例，进行体外流转，农民自己成立土地股份合作社或资产管理公司，整理完后卖给企业”。张惠强曾为完成博士论文，专门到成都做调研，“一种办法是允许开发，但要收取集体土地所有权首次使用费，利用税费完善补贴机制。在成都，每个地区费率都不一样，也不需要国家定一个统一标准，我觉得改革就是做一个微调，最后是调出来的。”张惠强说。

北京大学法学院教授凌斌表示，“从南海模式、浏阳模式到成都、重庆模式，再到嘉兴、无锡、余姚模式，从各地的试点经验中可以发现，成功的改革经验背后都有两条规律：第一个是基层的政府和集体发挥了非常重要的作用，第二个是他们都采取了企业经营的方式，不论是成立投资公司、担保公司，还是土地交易平台，他们都采取了企业经营的方式。”

尽管在推动宅基地市场化退出的方向上并无太大分歧，但目前中国各地进行的土地改革试验，尚未取得广泛共识，难以提炼出一个能而够顾及多方目标且适合全国推广的试点经验。

土地流转的权利是什么、流转的方式是什么、农村宅基地如何退出等关键问题仍待破题。“具体流转方案是有分歧的，但讨论之后会发现是否突破农村集体土地所有制是一个根本点。”凌斌说。

土地流转“试验田”

2014莫干山会议正式开始后的第一个晚上，“青年圆桌：城镇化进程中的政府与市场”讨论场地挤满了参与者。“第一个问题是所有制问题，第二个是技术问题，如果所有制问题达不成共识就无法讨论技术问题，这就相当于，如果连要走计划经济还是商品经济的问题都没有共识，怎么走的问题就无从谈起。”亚洲金融与法律会会长许成钢在参与讨论时提到，首先应该该机采取交换分频步进调速机电及交换数字伺服调速系统作为驱动装置考虑土地所有制问题。

不过，讨论会上对所有制问题并未达成共识，许成钢中途离场。而后的讨论主题变得更为具体，“简单通过私有化的方式是不能解决问题的，”参与讨论的一位政府官员说，“在不动土地所有制的前提下，我们是否能够制定出帮助土地流转、农民进城的可行性方案。”

中南财经政法大学法学院教授陈柏峰考虑更多的是公平问题，“农业的根本问题是公平问题。随着经济发展土地价格不断上升，所有人都有权利来分享‘土地红利’，现在城郊村的人只是刚好有这个机会，如果让他们因为偶然的原因占有这样的收益是不公平的，没有这种机遇的人也线形升降温速度（每5 min平均速度）更科学应该享受收益。”陈柏峰认为，重庆地票模式把远城区和近城区的农村土地都化成地票，是较为公平的做法。

但是，应该优先考虑公平，还是土地集约利用，抑或是农民财产权，各方都有不同看法。在“城镇化”讨论小组内，包括陈柏峰在内的法学界学者共有三人，而且都带着不同的观点上山。来自北大法学院的凌斌认为，参与土地流转的不仅包括企业和农民，还有政府和集体，政府和集体的参与实际上便利乃至促成了供需双方的土地流转，尽可能避免了钉子户的出现。土地流转是企业、农民、集体、政府共同努力的结果，因此土地增值收益应当是共享的。

这是凌斌第一次来到莫干山，当看到主办方张贴出来的日程表时他有些生气，“前面都是大佬们的演讲，这都成了中年论坛了，哪里是中青年，中青年经济论坛就应该让年轻人在上面讲，前辈们在下面听。”会前一周，凌斌接到参会通知，他今年整个夏天都在研究土地制度，并写了十万字的研究报告，本以为要带着文章来讨论，但后来发现并没有人提到文章的事，还在上山的路上，他已经略感失望。

激辩“土地指标”

不过，“城镇化”小组讨论吸引了一批年轻人参与，成为2014莫干山会议上最热闹、争论最激烈的青年圆桌。

次日，讨论组把三中全会《决定》全文中涉及农村万能实验机如将标准测力机放在上面进行检定土地问题的内容摘出来做成ppt，逐条讨论，依据《决定》中的表述，探讨在实践中能有多大的发挥空间。

在不动集体土地所有制的前提下，流转什么权利、如何流转的问题重新回到讨论桌上，批评和质疑的声音此起彼伏，但直至两天两晚的讨论结束，仍未形成共同认可的替代措施。

一位来自农村信用社的负责人提到，“房子是财产，土地是村里的集体财产，这块地不是你的，你还有财产的权力。我们能否从县级财政和村里拿出一部分钱来买财产所有权？如果村民不愿意卖，继续住也无所谓，但要长时间不住属于资源浪费，要是卖了的话，问题就解决了，你手里的财产所有权转移到村里、县里，可以考虑把这块宅基地作为建设用地的指标调整到县里，实现了价格扩大，财政也有一部分收益，村里也有，有钱了下一步问题就可以解决。”

指标调整的方式引来了争议。苏州大学王健法学院副教授程雪阳认为，目前的土地利用总体规划不是真正意义上的土地用途管制制度，而是空有规划之壳，行计划指标管制之实，土地的指标管理是中国最大的计划经济，现在土地的指标背后就是发展权。

不过，一位与会的政府官员认为，这种管理方式本身就有问题，实际操作中也有问题，但是现在要找一个办法来取代它，也很难给出一个让各方接受的方案。

讨论会上提出的部分思路在日前国土部下发的文件中得到了印证。9月25日，国土部签发了一份《关于推进土地利用集约节约的指导意见》，其中提到，要结合农村土地综合整治，因地制宜、量力而行，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中。

《指导意见》强调，因地制宜盘活农村建设用地，统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，推进田、水、路、林、村综合整治，促进农村低效和空闲土地盘活利用，改善农村生产生活条件和农村人居环境。《指导意见》提出，在同一乡镇范围内调整村庄建设用地布局的，由省级国土资源部门统筹安排，纳入城乡建设用地增减挂钩管理。

凌斌认为，最有效的土地流转方式是通过集体和政府作为农民和企业代表，作为土地供需双方代表，进行谈判，间接实现土地入市。“但土地流转问题上，不能只考虑买地，还要考虑土地上的农民如何安置的问题，买断农民权力的次序很重要，如果农民进城已经解决了市民化的问题，城市足以吸纳这些人口，这时候买断没问题，但如果先买断，就会非常危险。”他说。

强调自己是“改革中间派”的凌斌更支持中国的现有政策和基本土地制度，“但要在现有制度基础上加以完善、细化，做出一系列稳健务实的制度改革。”和30年前莫干山上那场价格改革辩论会上华生的“放调结合”中间派一致，凌斌觉得温和一些的改革方案更能实现目标，他不认为今天的建言还能像1984年莫干山会议一样影响到决策层，但这场莫干山会议是他“参加过的最好的会议。

从杭州开车到莫干山需要一个半小时。这是三十年前，37岁的孔丹所走的路，他把山上年轻人的观点带给了出差至杭州的国务院委员张劲夫，当年在社科院读研究生的华生关于”放调结合“的发言，成了中国30年价格改革路线图中的”起点“。尽管历经了改革的阵痛，价格双轨制的推进过程中引发了全国物价飞涨，但最终逐步完成计划价格体制向市场价格体制的过渡，政府退出了对价格的管制。

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