推进农地整理统筹农地确权屏山紫珠

推进农地整理，统筹农地确权

培育跨区土地发展权交易市场

我国当前的建设用地管理体制自上而下层层分解建设用地指标，并通过土地利用总体规划和年度土地利用计划来控制新增建设用地总量，以实现严格保护耕地的目标。

在上述体制下，由于工业化和城市化先行地区往往也是城市和工业发展用地需求量大的地区，用地指标供需缺口很大。为获得计划指标之外的建设用地指标，很多地方政府通过农村建设用地复垦来增加耕地，然后把土地发展权从复垦地段转移到城市郊区具有商业开发价值的地段，成为近年来不少地方政府在土地方面的主要工作。

从今后10年来看，我国城镇化仍然需要增加建设用地，即使工业建设用地未来不再需大幅度扩张，甚至总体上看还应该有所收缩，但局部地区工业用地还会增加，更重要的是，既有的2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居和未来每年1000万左右城镇新增人口所需生活用地，以及相关城市等公共服务设施还会进一步增加，这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。

此外，中央政府也提出，城市化、工业化也必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业、农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业;另一方面只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提升务农收入，在农村宅基地占地面积不再继续扩张的同时，提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平，这也需要稳定的土地供应来保障。

在此背景下，我国耕地保护压力将仍然很大，必须转变土地利用方式，通过制度创新，积极探索节约、集约利用土地途径，充分挖掘存量建设用地潜力，在城镇化过程中一方面确保建设用地适当的持续供应，另一方面确保耕地总量不减少、质量不降低，土地利用效率提升。为此，我们认为：

推动跨区土地发展权交易

第一，要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，同时培育以增减挂钩结余指标为内容的跨区土地发展权交易市场。

通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，开展农村土地综合整治，不仅可以推进新型农村社区建设，促进农村农业现代化，还可以促进农村建设用地集约利用，复垦出大量的耕地。将这些复垦出的耕地，与土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区范围内的耕地置换，就可以实现在不突破建设用地总规模、不减少耕地总量的前提下稳定土地供应。

目前我国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇用地(城市加建制镇)0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地(不含独立于村庄之外的乡镇企业用地)就高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%~15%，人均农村居民点用地达到229平方米，用地十分粗放。在充分尊重农民意愿的原则下稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。

但也应该注意到，一些地方政府确实出现了为获得建设用地指标，以新农村建设为名而大拆大建、强制性推动农村居民集中居住的情况。无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与。在一些地区，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大影响。

另外，一些地区推行宅基地拆迁复垦是大规模、运动式的整村拆迁。所涉及农民住房有相当部分是常年有人居住、质量较好的砖瓦结构房屋，拆除无异于社会资源的浪费。

最后，虽然各地出台的宅基地换房政策中都一再强调充分尊重农民意愿，但实际操作中往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强激励下，很难相信搬?还是不搬?对拆迁复垦所涉及农民能构成一个真正选择。

由于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着不小阻力，也带来不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访、群体性事件。如果不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成损害。

由此可见，城乡建设用地增减挂钩政策也不能搞一刀切，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进，同时还应研究制定土地增值收益管理办法，明确土地增值收益的来源、形成和分配，确保增值收益全部返还农村，切实维护农民权益。

更重要的是，为加强经济相对粗放的欠发达地区的农村建设用地利用，在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进增减挂钩工作，平衡增减挂钩所需资金，维护项目区农民利益，政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下，通过试点，探索省内增减挂钩节余指标跨县有偿调剂政策，培育规范的土地发展权交易市场。

积极推进农地整理

第二，积极推动农地整理，培育以折抵指标为内容的土地发展权交易市场。

除了进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策外，我们认为，积极推动农地整理，培育以折抵指标为内容的土地发展权交易市场，也是未来中国在解决城市化过程中同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。

城乡建设用地增减挂钩措施的本质，是要在城市新增建设用地的同时，确保农村耕地数量不减少。但在中国农村，增加农村耕地数量的方法并不只有复垦农民的宅基地，实际上，还可能存在一个成本更低、效益更高的方法，就是进行农地整理，通过对农地，包括对田、水、路、林、村进行综合整治，归并零散地块等措施，在加强农田水利设施基础建设、提高既有耕地质量的基础上，同时增加有效耕地面积。

如果中央允许地方政府对土地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，那么地方政府就会有很大积极性利用新增建设用地指标的经费去全力推动农地整理工作，从而激发地方政府进行农地整理与农田水利基础设施建设的积极性，让中国的城市化与耕地保护、城市化与农业现代化真正结合起来。这里所谓的折抵指标是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。

实际上，1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条规定：地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。但后来国土资源部的解释认定该条款中土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标的含义是土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地，也就是说用以耕地占补平衡。

耕地占补平衡虽然也是一种指标，但其市场价值却低于建设用地指标，因此，地方政府进行土地整理的积极性要小得多。实际上，如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用于占补平衡，那么60%的规定就显然不合理。按照现行法律法规和政策，垦造、复垦或者土地整理新增的耕地，只要质量达到要求，全部可以用于补充建设占用耕地。因此，这里理解为折抵建设占用耕地指标似乎具有合理性。实际上，既然土地整理可新增耕地，完全可以至少折抵部分建设用地指标，剩余部分用于占补平衡。

为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏土地整理激励的问题，上个世纪九十年代末在浙江省等地开始推行土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标政策，值得国土部门重视。

以浙江为例，实行该政策之前，地方对土地整理基本没有积极性。1986年至1996年间，浙江通过农村土地整理新增耕地只有12.93万亩，占同期新增耕地面积总量的17.3%。之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为土地整理新增耕地成本较高。按1997~2010年土地规划的要求，中央政府下达给浙江省通过土地整理复垦补充耕地的任务达到74万亩。如果按照既有土地整理的进度，补充耕地的任务很难完成。

1997~1998年，浙江省国土厅在省内11个地级市各设立了一个土地整理试点，测算出每亩土地整理的平均成本大约是1500元，新增耕地的比例平均为10%，所以新增耕地的直接成本约1.5万元(土地开发新增耕地的成本大约在3000~4000元)，显然，地方政府更愿意通过滩涂围垦、荒草地开发等方式来完成补充耕地任务，企业、村集体和农民更无激励投资土地整理，省政府也无足够财力承担。

为推动农村土地整理工作，浙江省提出土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。一个土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30%首先折抵建设用地指标，按2万元每亩指标费通过土地出让收取，用于土地整理启动。土地整理项目通过县国土局初验、地市级国土局复验后，剩余的70%新增耕地的60%再折抵建设用地指标。省国土厅则按照15%的大致比例，利用土地整理项目立项时业主提供的地形图、规划图和竣工验收时提供的竣工图进行比对核算，以及实地勘察，对土地整理项目进行抽验。

假定一个土地整理项目区的面积是100亩，需要投入的资金则为15万元。通过折抵指标政策，按照每亩建设用地指标费2万元计算，则可筹措14.4万元，基本可以解决土地整理的资金来源问题。由于每亩建设用地的出让金远远超过2万元的指标费，完全可以使折抵指标成为计划指标的重要补充来源，这一政策就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。

为鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作，浙江省政府还出台了一系列政策，允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，即推行土地发展权交易。自2000年以来，浙江省折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达到30万亩。

但是，浙江的做法从一开始就受到了质疑，主要体现在两个问题上，首先是规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致建设用地总量失控;其次是相对于被占用的耕地而言，土地整理新增耕地的质量较差。浙江这一做法前两年已被叫停。

12

物业经理证

丰台保安公司

脉冲地热清洗机

高频电刀

天海里红

二手电动叉车厂家